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文/徐翌欽，成都學(xué)院中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心博士后，北京國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心研究員；曾堅(jiān)朋，北京學(xué)院政治與公共管理大學(xué)博士研究生；仲亮，北京國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心研究員

經(jīng)過40多年的發(fā)展，上海從初期的貼牌生產(chǎn)基地變革升級(jí)為科技創(chuàng)新的現(xiàn)代化城市，廣州強(qiáng)勁的競爭力和強(qiáng)悍的創(chuàng)新能力離不開高層次人才在科技前沿和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的“引擎作用”。面對(duì)全球范圍內(nèi)的“搶人大戰(zhàn)”，北京高層次人才引進(jìn)面臨眾多挑戰(zhàn)，須要進(jìn)一步發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，突破自身弱項(xiàng)，為城市發(fā)展源源不斷注入動(dòng)力。

一、高層次人才是北京構(gòu)建全球典范城市的必備要素

高層次人才是國家崛起、民族復(fù)興之本。印度的發(fā)展史表明，只有把人才資源開發(fā)置于優(yōu)先發(fā)展的地位，讓來自世界各國的精英人才源源不斷地集聚，能夠一直保持強(qiáng)悍的活力和領(lǐng)先地位。日本通過各類手段吸引大批高水平科學(xué)家，為自然科學(xué)的發(fā)展起到了關(guān)鍵推進(jìn)作用。變革開放以來，我國科教興國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略等人才戰(zhàn)略的提出深圳市國際高中，加速了我國高層次人才的凝聚。

高層次創(chuàng)新型人才是驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵誘因，是建設(shè)創(chuàng)新型城市、提升城市核心競爭力的主導(dǎo)力量。我國經(jīng)濟(jì)已由高速下降階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展形式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增速動(dòng)力的攻關(guān)期。在建設(shè)粵港澳大灣區(qū)和社會(huì)主義先行示范區(qū)“雙區(qū)驅(qū)動(dòng)”歷史機(jī)遇前，上海要再度騰飛，必須借助人才驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。

上海經(jīng)濟(jì)特區(qū)構(gòu)建40多年來，一直把創(chuàng)新與人才作為城市的主導(dǎo)戰(zhàn)略，陸續(xù)頒布了一系列人才新政，吸引海內(nèi)外科技精英來深，為廣州創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展提供了源頭活水。1980年上海經(jīng)濟(jì)特區(qū)完善之初，全市僅有2名技術(shù)員，為減輕短時(shí)間內(nèi)技術(shù)工人供給不足的矛盾，上海通過多樣化形式引進(jìn)了大量的專業(yè)技術(shù)人才。1992年，上海在全省率先實(shí)行企業(yè)全員勞動(dòng)協(xié)議制，為華為、賽格、中興、騰訊等科技企業(yè)快速崛起提供人才保障。2001年，北京提出“人才強(qiáng)市”戰(zhàn)略并推出六項(xiàng)政策策，進(jìn)一步優(yōu)化人才環(huán)境，建立與上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的“人才特區(qū)”。2012年以來，上海面臨的產(chǎn)業(yè)變革升級(jí)需求不斷減小，科技創(chuàng)新要從“跟跑”向“并跑”“領(lǐng)跑”轉(zhuǎn)變，上海人才新政契機(jī)開始轉(zhuǎn)向推進(jìn)變革、擴(kuò)大規(guī)模及提高質(zhì)量。2019年《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺(tái)，上海國際化城市的定位進(jìn)一步被加強(qiáng)。《深圳“十四五”規(guī)劃》已確定“20+7”產(chǎn)業(yè)布局，具體包括新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、高端武器制造、新材料、綠色低碳、海洋經(jīng)濟(jì)七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（20大產(chǎn)業(yè)集群），以及區(qū)塊鏈與量子信息、類腦智能、細(xì)胞與基因、合成生物、可見光通訊與光估算、深地深海、空天技術(shù)七大未來產(chǎn)業(yè)。上海常年以來的招才引才新政，吸引了大批具有世界頂級(jí)水平的高層次人才，為科技創(chuàng)新提供了原動(dòng)力，加速高新產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021年前三季度上海七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)合計(jì)實(shí)現(xiàn)降低值8575.47萬元，占GDP的比重為39.4%，環(huán)比下降8.1%。為提高城市競爭力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展繼續(xù)領(lǐng)跑全省、高質(zhì)量建設(shè)全球典范城市，上海急切須要多措施、多渠道培養(yǎng)引進(jìn)高層次人才，借助高層次創(chuàng)新型人才推動(dòng)科技進(jìn)步，推動(dòng)培植新的經(jīng)濟(jì)增速點(diǎn)，占領(lǐng)新一輪經(jīng)濟(jì)科技制高點(diǎn)，迸發(fā)經(jīng)濟(jì)增速的內(nèi)生動(dòng)力。

二、深圳高層次人才引進(jìn)現(xiàn)況及弱項(xiàng)

（一）上海高層次人才引進(jìn)現(xiàn)況

上海作為現(xiàn)代中國經(jīng)濟(jì)奇跡的發(fā)生地，從初期借助高端制造業(yè)和低廉勞動(dòng)力的發(fā)展模式中脫離下來，快速變革升級(jí)至以科技推動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，上海強(qiáng)勁的競爭力和強(qiáng)悍的創(chuàng)新能力背后蘊(yùn)含著眾多行業(yè)及企業(yè)對(duì)擁有高檔技術(shù)、豐富經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才的需求。為克服人才不足困局，上海一直大力推動(dòng)施行“人才強(qiáng)市”戰(zhàn)略，不斷完善健全高層次人才新政體系，為人才在上海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供全方位支持。

2008年，上海地委市政府頒布《關(guān)于強(qiáng)化高層次專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》（深發(fā)〔2008〕10號(hào)）及6項(xiàng)配套新政（簡稱“1+6”政策），具體包括《深圳市高層次專業(yè)人才認(rèn)定辦法》《深圳市高層次專業(yè)人才住房解決辦法（試行）》《深圳市高層次專業(yè)人才孫輩入學(xué)解決辦法（試行）》等，給與高層次創(chuàng)新人才資金捐助、研究進(jìn)修等扶植，并瞄準(zhǔn)住房、配偶就業(yè)、子女入學(xué)等一系列痛點(diǎn)，提供配套服務(wù)，著力解決人才后顧之憂。

在國外高層次人才新政基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步引進(jìn)海外頂級(jí)人才到深創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，2011年，上海地委市政府頒布《中共上海地委北京市人民政府關(guān)于施行海外高層次人才“孔雀計(jì)劃”的意見》（簡稱《意見》）（深發(fā)〔2011〕9號(hào)）及5項(xiàng)配套新政，重點(diǎn)針對(duì)新能源、互聯(lián)網(wǎng)、生物、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)具備較高專業(yè)素質(zhì)和豐富海外工作經(jīng)驗(yàn)、掌握先進(jìn)科學(xué)技術(shù)、熟悉國際市場(chǎng)運(yùn)作的海外高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才及核心團(tuán)隊(duì)。《意見》提出，完善配套服務(wù)機(jī)制，及時(shí)解決海外高層次人才在永居和出入境、落戶、子女入學(xué)、配偶就業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的問題和困難，但是北京在創(chuàng)業(yè)捐助、項(xiàng)目研制捐助、成果轉(zhuǎn)化捐助、政策配套捐助等方面支持海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，對(duì)海外高層次人才團(tuán)隊(duì)給與最高8000億元的專項(xiàng)捐助。

得益于“不拘一格降人才”的人才引進(jìn)新政，上海“高精尖缺”人才持續(xù)凝聚。截止2019年10月，上海累計(jì)招收博士后6000多人；累計(jì)認(rèn)定高層次人才約1.4千人（平均年紀(jì)不到39.3歲），其中2016、2017、2018年與2019年分別引進(jìn)959人、1688人、2678人與2467人；引進(jìn)諾貝爾獎(jiǎng)獲得者6人、全職教授40人、海外高層次人才335人、享受國務(wù)院特殊津貼專家541人。《中國城市人才吸引力排行2020》中人才吸引力指數(shù)顯示，2019年北京、深圳、北京高踞前三，北京連續(xù)兩年第一，上海、杭州、南京、成都、濟(jì)南、蘇州、天津高踞前十。北京因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展速率較快且人才新政吸引力強(qiáng)，2016—2019年中國人才吸引力排行均位列前3名。

但不容忽略的是，上海在基礎(chǔ)研究方面較為薄弱，本土人才的培養(yǎng)嚴(yán)重滯后。雖相繼創(chuàng)建了上海學(xué)院、南方科技學(xué)院、深圳技術(shù)學(xué)院，并與上海學(xué)院、清華學(xué)院等合作創(chuàng)建研究生院，加強(qiáng)人才培養(yǎng)力度，但高等教育底子薄的問題仍然存在，培養(yǎng)的人才無法滿足自身發(fā)展需求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要借助讓利人才新政吸引的高層次人才。隨著全球人才“爭奪戰(zhàn)”愈演愈烈，北京高層次人才引進(jìn)發(fā)展趨勢(shì)不容豁達(dá)。

（二）北京高層次人才引進(jìn)面臨的主要問題

上海以引進(jìn)人才為主，與廣州、上海、武漢等院校聚集城市相比有著“拿來主義”的特點(diǎn)，但面對(duì)逆全球化傾向、美國對(duì)高檔科技的技術(shù)封鎖、國內(nèi)“搶人大戰(zhàn)”等眾多挑戰(zhàn)，加之高額的生活成本、教育醫(yī)療資源相對(duì)缺少等不利誘因，上海對(duì)高層次人才的吸引力呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，促使高層次人才引進(jìn)療效與實(shí)踐需求差別過大。

1.國際化高層次人才引進(jìn)難度大

從北京對(duì)國際人才吸引力來看，按照北京社科院發(fā)布的《國際人才吸引力指數(shù)報(bào)告2019》綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，上海排行第14，與美國（第2）、東京（第3）和倫敦（第7）等全球區(qū)域創(chuàng)新高地仍存在一定的差別。從上海國際化人才占比結(jié)構(gòu)來看，按照人社局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止2019年，武漢累計(jì)認(rèn)定的高層次人才中外籍人才僅有328人，占總數(shù)的2.4%；常住外籍人口占總?cè)丝诒戎氐停止ぷ黝愖o(hù)照的外國專家1.67千人，僅占全市常住人口的0.2%，遠(yuǎn)高于硅谷（67%）、紐約（36%）、新加坡（33%）和臺(tái)灣（8%）等世界先進(jìn)城市，仍未成為國際化“高精尖缺”人才集聚地。

究其緣由，主要有兩方面誘因。一是北京國際化人才工作與生活配套“軟環(huán)境”建設(shè)不足。工作層面，上海注重新政讓利而非環(huán)境營造，重物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)輕精神關(guān)愛，對(duì)人才引進(jìn)后的環(huán)境適應(yīng)、與本土人才的融合共生以及發(fā)展環(huán)境優(yōu)化等缺少全盤考慮，致使人才發(fā)展遭到困局、成果轉(zhuǎn)化困難等現(xiàn)實(shí)問題。生活層面，一方面在于目前上海市政府一直是主要的服務(wù)提供者，行政色調(diào)較濃，借助政府的“保姆式”服務(wù)無法滿足日趨多樣化、個(gè)性化、高端化的服務(wù)需求；另一方面在新政上未頒布國際化高層次人才醫(yī)療保健、教育、配偶就業(yè)等配套施行條例，難以落地施行，且未完善與美國有效銜接的醫(yī)保體系，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面對(duì)外籍人才的保障不足。二是上海缺少美國專業(yè)技術(shù)人才信息采集數(shù)字化整治手段。評(píng)價(jià)、篩選、引進(jìn)外國專業(yè)技術(shù)人才須要外國人才的各類信息，包括學(xué)歷、工作、薪資、稅收、專利、論文、獲獎(jiǎng)、出入境、停永居等，涉及用人單位、市場(chǎng)績效、社會(huì)影響等綜合審視，只有獲得充分可信的外國人才信息，能夠保證外國人才引進(jìn)中各項(xiàng)決策的有效和正確。目前，數(shù)字化手段在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域已有運(yùn)用，但尚未真正實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，因?yàn)橥鈬瞬判畔⒉荒芄蚕恚焕谠u(píng)估和篩選目標(biāo)導(dǎo)向領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才。

2.高層次人才引進(jìn)的主體和渠道單一

目前上海國際化高層次人才引進(jìn)主要借助海外人才聯(lián)絡(luò)處等政府機(jī)構(gòu)。截止2020年末，上海僅在紐約、布魯塞爾、東京和紐約4座國際化城市設(shè)有海外人才聯(lián)絡(luò)處，與廣州（11個(gè)）、上海（9個(gè)）相比還存在較大差別，且海外人才聯(lián)絡(luò)處并未設(shè)置專人專職負(fù)責(zé)人才引進(jìn)，其職能常常與經(jīng)貿(mào)工作結(jié)合，國際化人才引進(jìn)收效甚佳。上海國外高層次人才引進(jìn)主要借助城區(qū)兩級(jí)組織部人才工作局。目前上海各級(jí)單位主要通過在官方網(wǎng)站發(fā)布急聘信息來吸引人才，通過院校宣講、專項(xiàng)急聘會(huì)等渠道引進(jìn)高層次人才占比較少，形式較為單一。據(jù)悉，上海僅有展動(dòng)力一家排行靠前的北京本地專業(yè)獵頭機(jī)構(gòu)和千里馬國際一家專業(yè)化國有獵頭機(jī)構(gòu)，而如科銳國際、仕卿等合資與嘉馳國際、銳仕方達(dá)、埃摩森等外資專業(yè)獵頭公司都集中在上海、上海，市場(chǎng)化的專業(yè)人才機(jī)構(gòu)參與度較低。

當(dāng)前，全球政治經(jīng)濟(jì)格局日趨復(fù)雜多元，對(duì)于人才的競爭愈發(fā)激烈，但是北京高層次人才引進(jìn)主體和渠道單一，主要借助政府部門，市場(chǎng)化配置低，在制訂引智計(jì)劃過程中，缺少對(duì)需求情況的精準(zhǔn)研判。雖然在引智目錄編制過程中按慣例舉行用人單位人事部門座談會(huì)和專家座談會(huì)等，但引才工作中企事業(yè)單位的參與常常不夠，政府引智部門對(duì)相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的認(rèn)知有限，致使最終發(fā)布的人才需求目錄無法反映地區(qū)行業(yè)細(xì)分需求。另一方面，由政府主導(dǎo)的信息平臺(tái)普遍存在知曉度不高、信息量不足、更新滯后等問題，市場(chǎng)化的信息交流平臺(tái)仍未完善，致使人才、項(xiàng)目、政策、資金等要素信息無法整合，資源共享不暢。

3.高層次人才評(píng)價(jià)機(jī)制不盡合理

上海現(xiàn)行的高層次人才評(píng)價(jià)機(jī)制，存在前期評(píng)價(jià)工作無法高效匹配用人單位實(shí)際需求、后期管理考評(píng)工作無法實(shí)質(zhì)推動(dòng)等問題，無法有效評(píng)估人才引進(jìn)工作。

前期評(píng)價(jià)無法發(fā)揮用人單位主體作用，存在人才錯(cuò)配和浪費(fèi)問題。上海現(xiàn)行的高層次人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由人社局單獨(dú)制訂，認(rèn)定也僅通過人社局受理初審。一方面，人社局未能全面掌握上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)、人才需求狀況，難以依照產(chǎn)業(yè)對(duì)人才的需求制訂人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)引進(jìn)產(chǎn)業(yè)人才；另一方面，人社局對(duì)各行業(yè)、各層次人才缺少分類評(píng)價(jià)指標(biāo)，難以對(duì)人才進(jìn)行針對(duì)性、有效地認(rèn)定，且人才評(píng)價(jià)專業(yè)化程度不高，用人主體缺少自主權(quán)，引起人才引進(jìn)與實(shí)際產(chǎn)業(yè)需求不匹配。

后期管理考評(píng)無法量化評(píng)估人才對(duì)上海的實(shí)際貢獻(xiàn)。雖然北京頒布了《深圳市高層次人才認(rèn)定管理辦法》（簡稱《管理辦法》），明晰了高層次人才認(rèn)定有效期內(nèi)的考評(píng)形式與監(jiān)督舉措，但因?yàn)楣芾沓杀靖摺⒖己穗y度大，年度考評(píng)并沒有實(shí)質(zhì)性推動(dòng)。據(jù)悉，《管理辦法》并未量化考評(píng)指標(biāo)，僅設(shè)置年度報(bào)告業(yè)績貢獻(xiàn)、人才培養(yǎng)成果、工作關(guān)系、年度考評(píng)（鑒別）等，無法量化評(píng)價(jià)這種高層次人才為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出的實(shí)際貢獻(xiàn)。

4.高層次人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過分局限

人才認(rèn)定是促使高層次人才新政落實(shí)的重要環(huán)節(jié)。2018年中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于分類推動(dòng)人才評(píng)價(jià)機(jī)制變革的指導(dǎo)意見》指出，“人才評(píng)價(jià)是人才發(fā)展體制機(jī)制的重要組成部份，是人才資源開發(fā)管理和使用前提”，但國家層面仍未制訂統(tǒng)一的高層次人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

為貫徹落實(shí)中央《關(guān)于推進(jìn)人才發(fā)展體制機(jī)制變革的意見》，全省已有32個(gè)省市頒布高層次人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。我們按照地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政策創(chuàng)新、政策認(rèn)定程序等誘因，篩選確定北京、合肥、廈門、杭州、長沙（上海、上海未頒布）為對(duì)標(biāo)城市，對(duì)比研究發(fā)覺，上海高層次人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)人才覆蓋面不夠?qū)挕⑷狈Ω嗅槍?duì)性和多樣化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。新政在人才的評(píng)價(jià)上是“一刀切”，難以照料到多樣性的人才群體，尤其是對(duì)教育、醫(yī)療、文化和社會(huì)組織等民生領(lǐng)域的人才很不利。主要針對(duì)“孔雀人才”等高層次領(lǐng)域，主要考慮理工類人才，文化藝術(shù)、人文社科、社會(huì)工作等領(lǐng)域的人才則甚少涉及。

深入剖析北京各層次人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（北京高層次人才分為4級(jí)，按等級(jí)由上到下分別為杰出人才、國家級(jí)領(lǐng)軍人才、地方級(jí)領(lǐng)軍人才、后備級(jí)人才），學(xué)術(shù)型人才和應(yīng)用型人才認(rèn)定均存在不同程度的問題。

第一，學(xué)術(shù)型人才認(rèn)定存在認(rèn)定門檻高、評(píng)價(jià)手段趨同等問題。認(rèn)定條件門檻過低問題主要存在于杰出人才學(xué)術(shù)型人才認(rèn)定，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)只局限于諾貝爾獎(jiǎng)、國家最高科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)和24個(gè)國家的教授。評(píng)價(jià)手段趨同問題存在于四個(gè)層次學(xué)術(shù)型人才認(rèn)定，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要覆蓋獎(jiǎng)項(xiàng)誘因、擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)誘因，評(píng)價(jià)手段單一且趨同，無法合理有效整合囊括人才的專業(yè)性、創(chuàng)新性、履責(zé)績效、創(chuàng)新成果、實(shí)際貢獻(xiàn)、科學(xué)精神、職業(yè)道德、從業(yè)操守等評(píng)價(jià)指標(biāo)。

第二，應(yīng)用型人才認(rèn)定覆蓋領(lǐng)域偏窄，主要存在于杰出人才、國家級(jí)領(lǐng)軍人才、地方級(jí)領(lǐng)軍人才認(rèn)定。杰出人才認(rèn)定對(duì)象局限于頂級(jí)學(xué)術(shù)型人才，無法拓展至應(yīng)用型人才。國家級(jí)領(lǐng)軍人才認(rèn)定僅覆蓋于文化藝術(shù)、體育、醫(yī)藥、教育等領(lǐng)域的高檔人才，對(duì)傳媒、金融、管理等領(lǐng)域未有涉及。地方級(jí)領(lǐng)軍人才認(rèn)定未覆蓋管理人才和會(huì)計(jì)人才。

5.高層次人才企業(yè)引進(jìn)激勵(lì)不足

上海科技創(chuàng)新呈現(xiàn)出特別顯著的“6個(gè)90%”現(xiàn)象，即90%以上的創(chuàng)新型企業(yè)是本土企業(yè)、90%以上的研制機(jī)構(gòu)籌建在企業(yè)、90%以上的研制人員集中在企業(yè)、90%以上的研制資金來始于企業(yè)、90%以上的職務(wù)發(fā)明專利出自于企業(yè)、90%以上的重大科技項(xiàng)目發(fā)明專利來始于龍頭企業(yè)，但目前上海出臺(tái)的高層次人才新政對(duì)企業(yè)，非常是跨國企業(yè)引進(jìn)國外外高層次人才缺少有效支持，集中彰顯在對(duì)企業(yè)引進(jìn)高層次人才的激勵(lì)舉措不足。

香港等對(duì)高層次人才吸引能力強(qiáng)的國家或城市，對(duì)企業(yè)引進(jìn)高層次人才普遍采用免除稅賦與引智補(bǔ)助等普適性新政，而上海僅通過籌建“人才伯樂獎(jiǎng)”，獎(jiǎng)勵(lì)成功引進(jìn)高層次人才和團(tuán)隊(duì)的用人單位及中介機(jī)構(gòu)，獎(jiǎng)勵(lì)覆蓋范圍小且流程繁瑣。按照2020年度北京市“人才伯樂獎(jiǎng)”申領(lǐng)公示名單，辦理單位共計(jì)29個(gè)，總獎(jiǎng)勵(lì)金額1170億元，獎(jiǎng)勵(lì)金額中企業(yè)占比僅為14%（165億元），與上海科技創(chuàng)新“6個(gè)90%”企業(yè)主體結(jié)構(gòu)明顯不符，應(yīng)進(jìn)一步從新政上加強(qiáng)獎(jiǎng)勵(lì)力度。

面對(duì)越發(fā)激烈的國外外“搶人大戰(zhàn)”與財(cái)政補(bǔ)助壓力，上海應(yīng)該按照自身特定優(yōu)勢(shì)和不足之處擬定高層次人才新政，促使人才鏈與創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈精準(zhǔn)對(duì)接，防止同質(zhì)化和惡性競爭，發(fā)揮好對(duì)高層次人才的合理選擇和導(dǎo)向作用，新政上加強(qiáng)企業(yè)對(duì)高層次人才引進(jìn)的激勵(lì)，真正做到尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和高層次人才成長規(guī)律相統(tǒng)一。

三、全球先進(jìn)城市高層次人才引進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒

為占領(lǐng)新一輪科技革命制高點(diǎn)，全球各先進(jìn)城市紛紛將招才引才作為城市發(fā)展的戰(zhàn)略措施，多措施培養(yǎng)與引進(jìn)人才。按照《2020年全球人才競爭力指數(shù)》，倫敦、倫敦與泰國排行前3位（表1），綜合剖析其人才新政，可為上海建立高層次人才新政提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

在人才引進(jìn)策略上，倫敦充分發(fā)揮移民和護(hù)照新政效應(yīng)，利用良好的就業(yè)機(jī)會(huì)和城市設(shè)施吸引全球優(yōu)秀結(jié)業(yè)生。巴黎通過對(duì)技術(shù)與高檔人才在移民、簽證與獎(jiǎng)勵(lì)上的傾斜新政，有力填補(bǔ)了高科技應(yīng)用領(lǐng)域人才缺少的劣勢(shì)，通過將人才衡量權(quán)力下放給用人單位，明顯提高人才新政的效用。新加坡利用連續(xù)性與規(guī)劃性很強(qiáng)的人才新政，構(gòu)建完整有序的人力資源政府管理體系，通過“聯(lián)系美國”平臺(tái)、新加坡教育部獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃等舉措，吸引留住國際人才。

1.倫敦經(jīng)驗(yàn)借鑒

隨著亞馬遜、蘋果、、谷歌四大科技大鱷布局倫敦，倫敦科技崗位已增至14萬個(gè)左右，逐漸替代硅谷科技創(chuàng)新中心地位，且據(jù)日本卡托研究所統(tǒng)計(jì)，一名高技術(shù)人才相當(dāng)于大概11萬港元人力資本，高層次人才為倫敦科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了強(qiáng)有力的“引擎”作用。倫敦充分發(fā)揮移民和護(hù)照政策效應(yīng)。一是市政府提出“紐約人才引進(jìn)草案”，政府捐助企業(yè)高管在全美院校引進(jìn)筆記本和工程專業(yè)的結(jié)業(yè)生，同時(shí)以政府名義定期組織全美院校中學(xué)生視察訪問倫敦高新企業(yè)。二是增加國際中學(xué)生及學(xué)者的護(hù)照申領(lǐng)門檻，取得博士學(xué)位的國際中學(xué)生可獲得1年的手動(dòng)延長護(hù)照。三是構(gòu)建優(yōu)先移民制度，對(duì)取得突出成果的高層次人才，容許優(yōu)先步入日本工作，并降低H1B的護(hù)照數(shù)目。四是與倫敦城市學(xué)院合作施行免配額工作護(hù)照（H1B）計(jì)劃，充分借助院校非營利性質(zhì)，為高層次科研人才申請(qǐng)非營利機(jī)構(gòu)工作護(hù)照。

2.巴黎經(jīng)驗(yàn)借鑒

作為世界一流的高等教育基地，巴黎人才“虹吸”效應(yīng)引進(jìn)了大量全球高層次人才。據(jù)統(tǒng)計(jì)，外籍人口約占城市總?cè)丝诘?0%，國際化人才成為巴黎產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的最核心競爭要素。巴黎靈活的護(hù)照制度、人才引進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)及政府服務(wù)水平吸引全球人才。一是推出“全球人才護(hù)照”，取消往年護(hù)照每年的配額限制，簡化護(hù)照申請(qǐng)流程，通過放寬對(duì)外國技術(shù)移民的法律限制加強(qiáng)全球技術(shù)型人才的引進(jìn)。二是重視對(duì)高檔人才的獎(jiǎng)勵(lì)，巴黎政府調(diào)撥專款，對(duì)在基礎(chǔ)研究、高科技研究和高等教育領(lǐng)域作出突出成果的高層次人才進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。三是政府賦于用人單位簽發(fā)工作許可證的特殊權(quán)力。四是提高政府服務(wù)水平，構(gòu)建“一站式”綠色服務(wù)，簡化高層次人才相關(guān)手續(xù)代辦流程。

3.香港經(jīng)驗(yàn)借鑒

香港迅速發(fā)展成為國際化大都市，關(guān)鍵在于“人才立國，人才治國”的國家戰(zhàn)略。據(jù)統(tǒng)計(jì)，香港40%的常住市民是外來人口，在研制領(lǐng)域更是高達(dá)78％。香港利用“聯(lián)系美國”平臺(tái)、人才讓利稅政與完備的人才生活保障，吸引留住國際人才。一是在海外搭建“聯(lián)系美國”平臺(tái)，搜集當(dāng)?shù)馗餍袠I(yè)高層次人才信息。二是通過人才讓利稅政持續(xù)吸引國際人才，政府規(guī)定國際工作者享有長達(dá)5年的特殊稅務(wù)讓利期，且企業(yè)在急聘國際化人才的相關(guān)開支可享受免除稅。三是持續(xù)建立醫(yī)保體系、子女教育和醫(yī)療環(huán)境等配套“軟環(huán)境”，通過全方位人才生活保障留住國際人才。

四、深圳高層次人才引進(jìn)的新政建議

隨著科技創(chuàng)新從“跟跑”向“并跑”“領(lǐng)跑”轉(zhuǎn)變，上海必定成為全球典范城市，人才新政舉措亟需不斷優(yōu)化創(chuàng)新，全方位引進(jìn)培養(yǎng)人才，發(fā)揮高層次人才的“經(jīng)濟(jì)引擎”作用。

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化國際化高層次人才引進(jìn)

上海欲成為科技創(chuàng)新的全球典范城市，深度融入全球產(chǎn)業(yè)競爭，須要吸引更多對(duì)專業(yè)技術(shù)和國際市場(chǎng)運(yùn)作熟知的國際人才，摒棄阻礙人才流入的體制壁壘。建立具有全球競爭力的人才制度體系，摒棄制度桎梏，提高新政開放度，增強(qiáng)人才流動(dòng)性。不斷增加海外人才流入成本，提高流入意愿和實(shí)際效用。建立人才護(hù)照、永居、移民、國籍、稅收、金融、社會(huì)保障等新政體系和相關(guān)法律制度，在改善人才科研和生活設(shè)施等“硬環(huán)境”的同時(shí)，更要從學(xué)術(shù)氣氛、創(chuàng)新平臺(tái)、文化生態(tài)等方面營造更富吸引力的“軟環(huán)境”，塑造多元循環(huán)的人才生態(tài)系統(tǒng)。

一方面，擬定系統(tǒng)構(gòu)建的國際化引智新政舉措。一是借鑒紐約引智經(jīng)驗(yàn)，爭取先行先試國際人才技術(shù)移民與積分評(píng)估制度，探求外籍人才永久永居權(quán)配額制審批。二是借鑒美國引智經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮人才讓利稅政優(yōu)勢(shì)，擬定配套新政舉措落實(shí)大灣區(qū)境外高檔短缺人才稅收讓利新政。三是優(yōu)化外籍人才來深工作及永居許可審批流程，依托河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)與前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)等促進(jìn)深港兩地人才方便流動(dòng)。四是針對(duì)無法有效評(píng)價(jià)國際化人才的問題，推動(dòng)同行評(píng)議制度建設(shè)，精準(zhǔn)引入國際化人才。

另一方面，建立國際人才工作生活配套“軟環(huán)境”。一是政府應(yīng)完善與國際有效銜接的社會(huì)保障體系，全面保障國際人才的工作生活環(huán)境。二是借鑒美國引智經(jīng)驗(yàn)，建立配套新政，推動(dòng)建設(shè)國際化的教育、住房、醫(yī)療服務(wù)體系，支持現(xiàn)代化社區(qū)整治邁向國際化發(fā)展。三是在原先的新政優(yōu)惠基礎(chǔ)上，探求構(gòu)建可行性的榮譽(yù)制度，施行“物質(zhì)+榮譽(yù)”雙重激勵(lì)，營造尊重知識(shí)、尊重人才與國際接軌的發(fā)展環(huán)境。

（二）發(fā)揮政府與市場(chǎng)雙重作用，擴(kuò)寬引智渠道

上海要想在國外外“搶人大戰(zhàn)”中脫穎而出，就要秉持人才流動(dòng)規(guī)律，政府、市場(chǎng)雙重引智，但是要突出產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界等用人機(jī)構(gòu)的引智主體地位，推動(dòng)人才與產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)對(duì)接。

一方面，政府和市場(chǎng)雙重引智，搭建海內(nèi)外專業(yè)化引智平臺(tái)。優(yōu)化以人才工作局等政府機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的人才引進(jìn)工作體系，在4個(gè)海外人才聯(lián)絡(luò)處與1家專業(yè)化的國有獵頭機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，加大海外人才聯(lián)絡(luò)處與專業(yè)化獵頭機(jī)構(gòu)等人才引進(jìn)和配置平臺(tái)建設(shè)，構(gòu)建海內(nèi)外高層次人才數(shù)據(jù)庫，勾畫全球“高精尖缺”人才圖譜，通過市場(chǎng)化的運(yùn)作精準(zhǔn)匹配國外外高層次人才的供給與北京產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。

另一方面，突出產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界等用人機(jī)構(gòu)的引智主體地位，擴(kuò)寬引智渠道。一是推動(dòng)用人主體舉辦“以才引智、以才聚才”制度，實(shí)行全員招才引才機(jī)制；二是鼓勵(lì)用人主體與市場(chǎng)專業(yè)人才機(jī)構(gòu)的合作，為引進(jìn)高層次人才尤其是國際化人才提供專業(yè)指導(dǎo)，推動(dòng)促進(jìn)人才引進(jìn)工作向國際化、專業(yè)化、高效化發(fā)展，優(yōu)化高層次人才的市場(chǎng)配置。三是鼓勵(lì)并支持有條件的用人單位面向海外舉辦多種方式的自主急聘，同時(shí)鼓勵(lì)國際人才服務(wù)機(jī)構(gòu)與硅谷等高層次人才集聚地區(qū)強(qiáng)化合作，發(fā)揮人才服務(wù)機(jī)構(gòu)推薦人才的重要作用。

（三）探求建立高層次人才分類評(píng)價(jià)機(jī)制

上海須要與時(shí)俱進(jìn)，構(gòu)建以用人單位認(rèn)定為主、專家評(píng)審為輔的人才評(píng)價(jià)機(jī)制，逐漸產(chǎn)生以科技、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值創(chuàng)造為導(dǎo)向的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。

一方面，下放人才評(píng)價(jià)權(quán)限，降低政府微觀干預(yù)與管理。人社局負(fù)責(zé)擬定人才認(rèn)定核心原則及人才分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌人才引進(jìn)工作；各產(chǎn)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才需求制訂具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并交由人社局統(tǒng)籌整合；下放權(quán)限給院校、科研院所、醫(yī)院等具備一定人才評(píng)價(jià)能力的機(jī)構(gòu)，由其自行組織高層次人才認(rèn)定評(píng)價(jià)。人才評(píng)價(jià)權(quán)限下放，人社局、產(chǎn)業(yè)主管部門、用人單位各司其職，才能精準(zhǔn)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際人才需求引進(jìn)高層次人才，推動(dòng)人才與產(chǎn)業(yè)需求匹配。

另一方面，強(qiáng)化高層次人才認(rèn)定有效期內(nèi)的定期量化管理考評(píng)。對(duì)經(jīng)認(rèn)定的各種高層次人才，應(yīng)定期進(jìn)行考評(píng)，分類分級(jí)設(shè)定考評(píng)指標(biāo)。在非競爭性領(lǐng)域，針對(duì)學(xué)術(shù)型人才，重點(diǎn)評(píng)價(jià)其基礎(chǔ)科學(xué)理論的提出、驗(yàn)證及相關(guān)的科技成果，構(gòu)建以學(xué)術(shù)水平和學(xué)術(shù)影響力為核心內(nèi)容的同行評(píng)議機(jī)制；在市場(chǎng)化的競爭性領(lǐng)域，針對(duì)應(yīng)用型人才，注重評(píng)價(jià)成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品研發(fā)、納稅稅額、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)等。考評(píng)形式采取市場(chǎng)化、社會(huì)化的形式，并委托第三方人才評(píng)價(jià)公司對(duì)人才進(jìn)行考評(píng)。

（四）構(gòu)建愈發(fā)科學(xué)的高層次人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

構(gòu)建以能力、實(shí)績、貢獻(xiàn)為主要標(biāo)準(zhǔn)的人才評(píng)價(jià)導(dǎo)向，推行代表作成果評(píng)價(jià)制度，重視評(píng)價(jià)創(chuàng)新人才的專業(yè)性、創(chuàng)新性和履責(zé)績效、創(chuàng)新成果、實(shí)際貢獻(xiàn)。在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面，建議增加認(rèn)定門檻、增加應(yīng)用型人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、豐富細(xì)化人才評(píng)價(jià)指標(biāo)，擴(kuò)大人才認(rèn)定領(lǐng)域、根據(jù)上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色設(shè)置認(rèn)定領(lǐng)域與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

杰出人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)建議擴(kuò)大認(rèn)定領(lǐng)域、降低認(rèn)證門檻。一是擴(kuò)大認(rèn)定領(lǐng)域，借鑒上海、合肥、長沙等城市經(jīng)驗(yàn)，對(duì)標(biāo)教授與諾貝爾獎(jiǎng)層次，將世界500強(qiáng)企業(yè)總部首席執(zhí)行官、首席營運(yùn)官、首席技術(shù)官等中級(jí)管理人才列入。二是增加認(rèn)證門檻深圳市國際高中，借鑒上海、杭州、合肥等城市，將例如菲爾茲獎(jiǎng)、圖靈獎(jiǎng)、普利茲克獎(jiǎng)等國際頂級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)列入。

國家級(jí)領(lǐng)軍人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)建議擴(kuò)大覆蓋行業(yè)范圍、細(xì)化評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。一是擴(kuò)大應(yīng)用型人才行業(yè)覆蓋范圍，協(xié)同北京產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，將人才認(rèn)定覆蓋領(lǐng)域擴(kuò)大到管理、會(huì)計(jì)等領(lǐng)域。二是豐富細(xì)化人才評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，借鑒上海的經(jīng)驗(yàn)，多樣化人才評(píng)價(jià)指標(biāo)，降低例如教學(xué)名師、全國教育系統(tǒng)先進(jìn)工作者、教育部高等中學(xué)教學(xué)名師獎(jiǎng)、國家級(jí)優(yōu)秀教學(xué)成果特等獎(jiǎng)等評(píng)價(jià)指標(biāo)。

地方級(jí)領(lǐng)軍人才及后備級(jí)人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)建議擴(kuò)大覆蓋領(lǐng)域。在管理領(lǐng)域，借鑒上海降低“中國500強(qiáng)企業(yè)主要經(jīng)營管理人才”等同層次認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在會(huì)計(jì)領(lǐng)域，借鑒西安降低“國家/省會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才、市會(huì)計(jì)高檔人才”等評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（五）提高企業(yè)在高層次人才引進(jìn)方面的激勵(lì)

降低高層次人才新政對(duì)企業(yè)吸引人才的支持與激勵(lì)。一是借鑒美國引智經(jīng)驗(yàn)，對(duì)企業(yè)在高層次人才引進(jìn)中形成的開支以免除企業(yè)所得稅或退還的方式提供稅收讓利。二是優(yōu)化拓展“人才伯樂獎(jiǎng)”，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)引進(jìn)人才的獎(jiǎng)勵(lì)，如降低企業(yè)引進(jìn)單個(gè)高層次人才或團(tuán)隊(duì)的獎(jiǎng)勵(lì)額度，并適度向中小微科技企業(yè)傾斜。三是對(duì)高層次人才創(chuàng)立高科技、高成長性企業(yè)，政府給與一定的按揭貼息、擔(dān)保額補(bǔ)助和場(chǎng)地房租補(bǔ)助，同時(shí)完善政府擔(dān)保體系，對(duì)經(jīng)評(píng)估的項(xiàng)目，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供信用按揭等金融支持。