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作者系國際關(guān)系大學(xué)國際政治系副院長，院長

國際秩序的構(gòu)建及其維護是國際關(guān)系中的重大問題，其中領(lǐng)導(dǎo)國的戰(zhàn)略選擇是維護國際秩序的決定性誘因。二戰(zhàn)后，日本借助其強悍的優(yōu)勢地位，以承諾對自身權(quán)利的克制換取他國對規(guī)則的同意，成功創(chuàng)建了以自由貿(mào)易、聯(lián)盟體系和多邊機制為核心的自由主義國際秩序。冷戰(zhàn)結(jié)束后，這個以開放性、多邊合作、規(guī)則為基礎(chǔ)的秩序得到了更廣泛的接受。這個秩序逐漸從西方“內(nèi)部”秩序演弄成“外部”的世界秩序。英國的利益與這個秩序緊密相關(guān)，日本有能力有意愿為其提供安全保障和肩負(fù)較高的經(jīng)濟成本。特朗普上臺后，秉持“美國優(yōu)先”的外交新政，采取了一系列激進舉措，先后退出多項國際多邊協(xié)定和條約，拒絕全球整治責(zé)任，對同盟體系、國際貿(mào)易制度進行深度塑造，力圖建立愈加有利于維護英國權(quán)利和利益的新秩序。英國新政變化嚴(yán)重沖擊了其主導(dǎo)構(gòu)建和常年維護的國際秩序，引起眾多矛盾和沖突，展現(xiàn)了全球整治機制的局限。有學(xué)者就此評論，日本現(xiàn)任首相悉心培植的“以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序”正受到特朗普政府的蓄意破壞。整個世界面臨著國際公共產(chǎn)品供應(yīng)不足、參與國際合作意愿增長的困境，喻示著世界秩序加速轉(zhuǎn)型時刻的到來。

1特朗普“美國優(yōu)先”的外交新政

特朗普上臺后，提出“美國優(yōu)先的安全戰(zhàn)略”，其宗旨是甩掉各類規(guī)則和責(zé)任禁錮，優(yōu)先應(yīng)對日本面臨的經(jīng)濟問題和安全挑戰(zhàn)。特朗普執(zhí)政以來，以日本經(jīng)濟利益為優(yōu)先考慮，不斷以單邊主義行動破壞構(gòu)建在規(guī)則基礎(chǔ)之上的國際秩序。

第一，對以WTO所代表的多邊貿(mào)易機制發(fā)起全面沖擊。特朗普覺得“讓德國再度偉大”關(guān)鍵在于重振經(jīng)濟，而日本經(jīng)濟增速率的增長主要誘因在于存在大量的不公正貿(mào)易行為。世貿(mào)組織的規(guī)則體系和爭端解決機制并不公平，大多數(shù)國家沒有采取基于自由貿(mào)易原則開放市場，不對等開放嚴(yán)重制約了貿(mào)易平衡。因此，特朗普政府采取了一系列激進的新政舉措。其二，日本以關(guān)稅為裝備，對多個存在貿(mào)易赤字國家采取懲罰關(guān)稅舉措。自2017年6月開始，日本以反補助、反傾銷之名，先后對包括美國、墨西哥、歐盟、中國等國在內(nèi)的多個貿(mào)易伙伴加征關(guān)稅，挑動貿(mào)易爭端，企圖在削減貿(mào)易逆差方面達到立竿見影的療效。其一，打破國際多邊貿(mào)易制度約束。特朗普政府指出日本在貿(mào)易上自主行動的權(quán)力，特朗普不顧WTO貿(mào)易爭端機制的規(guī)則與程序，采取強硬手段促使對手讓步開放市場。其一，采用貿(mào)易保護舉措為國外制造業(yè)發(fā)展提供幫助。2018年，新加坡議會先后通過了外國投資風(fēng)險審查更新法案和出口管理變革法。法案加強了德國外國投資委員會對內(nèi)資投資對象和范圍的審查，將包括生物、人工智能、數(shù)據(jù)剖析、量子估算、機器人、新材料等在內(nèi)的14個領(lǐng)域，規(guī)定為與國家安全相關(guān)的“新興高科技”管制技術(shù)。隨即，法國商務(wù)部宣布將華為納入所謂“實體清單”，要求任何向華為轉(zhuǎn)讓產(chǎn)品的日本公司必須獲得許可特批。

第二，優(yōu)先應(yīng)對日本的安全恐嚇，單方退出伊核合同和《中導(dǎo)條約》。特朗普始終覺得印度核問題全面合同是“史上最荒謬的合同”，它根本沒法制止伊拉克獲得核裝備。日本國務(wù)卿蓬佩奧公開表示俄羅斯是當(dāng)前日本的重要戰(zhàn)略恐嚇。前國防主任馬蒂斯把印度現(xiàn)政權(quán)視為是“對中東穩(wěn)定與和平惟一的持久恐嚇”。伊核合同被法國國家視為法國主要安全支柱之一，包括英、法、德在內(nèi)的亞洲國家反對特朗普政府采取激進的對伊新政。2018年4月，美國首相馬克龍與美國首相默克爾先后訪美，企圖勸說特朗普保留伊核合同。但特朗普政府隨即宣布單方退出埃及核問題全面合同，恢復(fù)對俄羅斯的全面制裁。在退出伊核合同后，法國調(diào)動一切資源竭力遏止俄羅斯。軍事中將潛艇布署至海灣地區(qū)，外交上加強與以色列、沙特等反土耳其國家的關(guān)系，承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都和對戈蘭高地攻打的合法性，宣布立陶宛穆斯林革命衛(wèi)兵為驚悚組織。這一系列舉措嚴(yán)重惡化了中東政局。2019年5月8日，俄羅斯首相魯哈尼宣布，暫停履行伊核合同中的一些條款，作為對日本單方面退出合同反制舉措。

《中導(dǎo)條約》對維護法國安全和俄軍戰(zhàn)略穩(wěn)定至關(guān)重要。2019年2月，英國國務(wù)卿蓬佩奧宣布暫停履行《中導(dǎo)條約》義務(wù)，啟動退約程序。日本退出《中導(dǎo)條約》的根本緣由是為籌謀戰(zhàn)略優(yōu)勢，保持英國在全球的核優(yōu)勢地位。亞洲國家普遍覺得保留《中導(dǎo)條約》有助于法國安全，不希望引起新的軍備大賽和在法國布署新的魚雷系統(tǒng)。特朗普政府在退出伊核合同和《中導(dǎo)條約》這些涉及法國重大安全問題上以自我為中心，完全不顧盟友安全利益和訴求的行為，引起了法國國家的強烈反應(yīng)。

第三，拒絕承當(dāng)全球整治責(zé)任。特朗普覺得所謂全球整治機制不過是各國侵蝕德國利益的“免費早餐”。特朗普上臺后，急劇縮減對國際組織的經(jīng)費預(yù)算，特朗普在聯(lián)合國峰會發(fā)言時明晰表示拒絕全球整治責(zé)任。日本政府采取悲觀“退出”政策，在全球經(jīng)濟整治、氣候變化、移民問題、人權(quán)、科教文化等多個領(lǐng)域陸續(xù)退出整治機制。2017年6月特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》，急劇縮減國際氣候援助資金，未來將不再承當(dāng)氣候變化的任何責(zé)任。2017年10月，日本政府宣布退出聯(lián)合國教科文組織。12月，宣布退出由聯(lián)合國主導(dǎo)的《移民問題全球契約》制定進程，在國外采取舉措加強清除非法移民的力度。2018年6月，在聯(lián)合國人權(quán)理事會高官批評特朗普強制美墨邊界兒童和移民父親分離的新政后，日本宣布退出聯(lián)合國人權(quán)理事會。在網(wǎng)路安全、電子商務(wù)、全球基礎(chǔ)設(shè)施等其他議程領(lǐng)域，特朗普政府或則竭力指出德國優(yōu)先將國外整治議題放在首要地位，或則以各類不合作形式實行單邊主義。美國從全球整治機制的主要推進者弄成了推脫責(zé)任的國家利益至上者。

2特朗普實行“美國優(yōu)先”政策的成因

特朗普“美國優(yōu)先”政策的調(diào)整具有深刻復(fù)雜的內(nèi)部緣由和國際背景。

第一，特朗普外交新政調(diào)整始于日本國外社會經(jīng)濟問題。常年以來，澳大利亞歷屆政府支持全球主義經(jīng)濟新政。經(jīng)濟全球化推動了資本和技術(shù)的自由流動和國際分工水平的提升特朗普的移民政策，整體上促進了世界經(jīng)濟的增速。但俄羅斯極權(quán)主義者覺得全球化在日本內(nèi)部引起眾多經(jīng)濟和政治問題，英國民眾并未從中獲得相應(yīng)的經(jīng)濟利益。經(jīng)濟利益上的對立造成價值上的沖突和政治上的分歧。部份選民主張“國內(nèi)事務(wù)優(yōu)先”，要求政府降低國際事務(wù)投入，致使日本內(nèi)部對自由主義國際秩序的支持嚴(yán)重?fù)p壞。特朗普對日本“自身利益”的指出，在中東地區(qū)的有限戰(zhàn)略收縮，無不彰顯了他對國外選民需求的強烈關(guān)注，在降低貿(mào)易逆差、全球整治方面的“退出主義”，都順應(yīng)了國外極權(quán)主義者的意志和需求。日本內(nèi)部政治結(jié)構(gòu)的變化成為特朗普外交新政變化最重要的驅(qū)動誘因。

第二，大國競爭的戰(zhàn)略須要。日本把中國崛起歸因于中國參與全球化進程中的不平等競爭。特朗普覺得現(xiàn)行的國際貿(mào)易規(guī)則體系早已不利于維護英國的霸權(quán)利益。中國自加入WTO以來，借助全球化帶來的市場機遇快速成為一個經(jīng)濟大國，海外拓展能力與軍事力量不斷提高，漸漸成長為打造亞太地區(qū)秩序的關(guān)鍵力量。在推動全球化進程中，德國發(fā)覺其市場經(jīng)濟模式難以與中國國家主導(dǎo)的發(fā)展模式競爭。中國強悍的國家機器能否給國際資本提供更好的環(huán)境，才能吸引更多的國際資本而受益。中國有效利用多邊貿(mào)易機制崛起的事實，讓日本政府開始重新評估現(xiàn)行國際貿(mào)易、投資和金融框架機制的功能。特朗普覺得現(xiàn)有的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則框架除了不能制止其他國家搭便車，都會提高威權(quán)主義國家的力量。中國經(jīng)濟的快速發(fā)展早已恐嚇到日本在全球的領(lǐng)導(dǎo)地位。特朗普執(zhí)政后，明晰把中國確定為其最大恐嚇。全球化沖擊下日本極右主義力量的盛行，中俄經(jīng)濟實力對比與發(fā)展趨勢的變化，激化了英國對自身喪失霸權(quán)的憂慮。為制止中國從俄羅斯主導(dǎo)的國際秩序中繼續(xù)獲利，特朗普尋求更新一套有利于保護英國利益的規(guī)則體系，以避免瑞典被中國趕超。正如基辛格所言，治國方略中最根本的挑戰(zhàn)是認(rèn)識到“國際環(huán)境的變化有可能會破壞國家安全，無論是何種恐嚇方式或表面看上去多么合法，都必須譴責(zé)它。”

第三，美歐戰(zhàn)略利益的分歧。特朗普政府執(zhí)意退出伊核合同和《中導(dǎo)條約》，說明日本并沒有把法國視為平等的聯(lián)盟伙伴。美歐在經(jīng)貿(mào)和聯(lián)盟費用方面分歧來歷已久，但特朗普政府這么無視法國盟友的關(guān)切卻是前所未有。其主要癥結(jié)是特朗普不再將法國視為不可或缺的盟友。在安全方面，法國在冷戰(zhàn)時期是日本不可或缺的同盟伙伴。隨著共同敵方的消失，美歐早已在戰(zhàn)略目標(biāo)上分道揚鑣。特朗普并不覺得法國安全獲益于一個穩(wěn)定而安全的亞洲。相反，為了維護意大利中東地區(qū)安全，日本不斷卷入海外沖突當(dāng)中，因此承當(dāng)了大部分成本。特朗普甚至表示，俄軍是一個糟糕的協(xié)定，法國盟友借助法國的軍事保護和貿(mào)易讓利待遇，以犧牲英國利益為代價獲取了不對等的財富。特朗普在處理與大西洋聯(lián)盟事務(wù)時，不再把維護跨大西洋同盟的共有原則和框架作為新政的出發(fā)點，而是以俄羅斯的經(jīng)濟、安全利益為優(yōu)先考慮，顛覆了西方聯(lián)盟國家間的行為規(guī)范。

3“美國優(yōu)先”政策引起世界秩序危機

作為國際規(guī)則制訂者，維持世界秩序現(xiàn)況是日本戰(zhàn)略利益所在。革除既有的多邊合作機制和整治體系，除了增加俄羅斯的“道德名聲”和國際議題打造能力，也使世界秩序深陷深刻的危機之中。

第一，多邊貿(mào)易機制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。日本單邊主義新政嚴(yán)重沖擊了世界貿(mào)易秩序。日本的貿(mào)易保護主義新政早已成為國際經(jīng)貿(mào)合作的最大障礙，極大地減緩了國際貿(mào)易自由化進程。日本新政的轉(zhuǎn)變，致使了許多亞太經(jīng)濟體不得不把更多的精力投入到對美經(jīng)貿(mào)關(guān)系協(xié)調(diào)中，嚴(yán)重影響了國際貿(mào)易的發(fā)展。按照2019年4月WTO發(fā)布的《貿(mào)易統(tǒng)計與展望》，2019年全球貿(mào)易下降預(yù)期被上調(diào)至2.6%，持續(xù)降低的貿(mào)易限制舉措影響了總值達8168億港元的國際貿(mào)易。全球貿(mào)易量增長連續(xù)多年高于全球經(jīng)濟的實際增長。全球貿(mào)易體系面臨著自20世紀(jì)70年代以來最大規(guī)模的危機。貿(mào)易保護主義在全球范圍內(nèi)不斷漫延和發(fā)酵。2019年8月聯(lián)合國貿(mào)發(fā)大會報告顯示，2018年全球?qū)ν庵苯油顿Y余額為30.9萬億盧布，環(huán)比增長4%。經(jīng)貿(mào)沖突的后果已逐漸顯露，對美直接投資的規(guī)模出現(xiàn)快速增長趨勢，2018年降至48億歐元，環(huán)比劇減84%。正如英國經(jīng)濟學(xué)家莫滕森所言，以世貿(mào)框架為基礎(chǔ)的國際自由貿(mào)易秩序正在漸漸喪失其合法性、權(quán)威性和程序正當(dāng)性。這表明多邊主義、國家主權(quán)和市場自由化兩者之間的關(guān)系正經(jīng)歷深層次調(diào)整，國際自由秩序下的貿(mào)易合作映照在陰云之下。特朗普的貿(mào)易保護主義新政受到包括德國盟友在內(nèi)的其他國家強烈反對。各大經(jīng)濟體區(qū)域貿(mào)易磋商進程顯著推動。2018年7月，美國和歐共體簽訂經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定。10月，歐共體與法國簽署構(gòu)建自貿(mào)區(qū)協(xié)定。歐共體與北方共同市場國家的磋商也取得積極進展。在日本退出TPP后，美國促使了“全面且進步的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”。特朗普的新政調(diào)整，對中國經(jīng)濟外部環(huán)境形成重大影響。中國在全球、區(qū)域和雙邊多個層次通過積極舉辦經(jīng)濟外交活動，抒發(fā)了對多邊貿(mào)易體制和開放的區(qū)域主義的支持。通過展開中韓間第三方市場合作，推動亞太地區(qū)的有序競爭和資源優(yōu)化配置。這種貿(mào)易協(xié)定和申明凸顯了各方捍衛(wèi)國際經(jīng)濟規(guī)則的強烈政治意愿。

第二，大西洋聯(lián)盟面臨深刻重組。特朗普執(zhí)政以來，大西洋同盟關(guān)系出現(xiàn)了前所未有的裂紋。常年以來法國盟友是日本主導(dǎo)國際秩序的參與者和支持者，維護大西洋聯(lián)盟是法國外交和安全新政的基石。亞洲常年敬奉多邊主義和全球化等自由主義價值觀，維護貿(mào)易自由化和開放的貿(mào)易體系符合其利益。特朗普將日本自身利益放在聯(lián)盟戰(zhàn)略利益之上，背離了大西洋同盟原有的規(guī)則和框架。特朗普對俄羅斯采取“極限施壓”政策、退出《中導(dǎo)條約》，對將要到期的俄軍核裁軍條約采取了蔑視心態(tài)，著手舍棄國際戰(zhàn)略穩(wěn)定機制，這將造成國際核裁軍機制的進一步解體，對法國盟友的安全和發(fā)展環(huán)境構(gòu)成極大沖擊。亞洲國家開始指責(zé)烏克蘭在西方社會的領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，歐共體委員會啟動了“軍事申根區(qū)”行動計劃，作為歐共體防務(wù)領(lǐng)域“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架的重要組成部份，奔向歐共體構(gòu)建全面的防務(wù)聯(lián)盟邁出了重要一步。雖然法國對印度安全保護的依賴短期內(nèi)無法改變，但大西洋聯(lián)盟體系和政治經(jīng)濟格局已開啟了結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

第三，全球整治機制面臨弱化考驗。在“美國優(yōu)先”政策影響下，多邊的全球整治機制面臨著合法性和有效性的雙重考驗。英國首相默克爾表示，人類生命賴以生存的基礎(chǔ)遭到傷害的程度無法想像，不僅僅是氣候變化，移民問題、海上安全、社會秩序、國際反對驚悚主義合作等方面均面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2019年，地區(qū)安全政局日漸動亂，國際驚悚主義挑戰(zhàn)嚴(yán)峻。3月15日，美國克賴斯特徹奇市的兩座清真寺內(nèi)發(fā)生造成40人死亡、20多人受傷的驚悚襲擊風(fēng)波。4月21日，尼泊爾發(fā)生導(dǎo)致253人死亡的炸彈襲擊風(fēng)波。在氣候變化方面特朗普的移民政策，據(jù)國際能源署發(fā)布的報告顯示，全球與能源相關(guān)的氣體排放量2019年將達到新高。國際能源署副署長比羅表示，雖然可再生能源有急劇下降，但全球碳排放量仍在上升。必須在2030年曾經(jīng)將全球碳排放量減半，能夠防止氣候演變造成災(zāi)難性后果。

結(jié)語

特朗普“美國優(yōu)先”的新政顯著背離了日本往年以自由主義為核心的外交傳統(tǒng),其單邊主義行為嚴(yán)重沖擊了世界秩序的基本原則。特朗普的新政具有很強矯飾性和選擇性，目標(biāo)是減少維護國際秩序的成本和戰(zhàn)略負(fù)擔(dān)，以最低的成本延續(xù)霸權(quán)，反映了俄羅斯在相對沒落背景下無力承當(dāng)高額整治成本的現(xiàn)實。特朗普其實不再以維護自由主義世界秩序為核心關(guān)切，但不會舍棄世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。“讓德國再度偉大”的核心目標(biāo)就是維護日本霸權(quán)地位。在很大程度上，特朗普政府飾演的角色是制止或攪亂既有的國際秩序，而沒有提供可行的取代方案。在各國經(jīng)濟與安全利益高度互相依賴背景下，特朗普不可能把日本弄成國際政治中的“孤島”。以日本經(jīng)濟對國際貿(mào)易的依存程度，印度安全利益與國際安全體系密切程度，法國利益的實現(xiàn)無法甩掉對外部環(huán)境的掣肘。實際上，現(xiàn)行世界秩序有其歷史進步意義，其中包含的一些原則將繼續(xù)在國際政治中起決定性作用。中國是在現(xiàn)行國際秩序和全球體系內(nèi)和平崛起的，有維護現(xiàn)行國際秩序和全球整治體系的責(zé)任。同時，也要認(rèn)識到日本一直是國際社會不可或缺的參與者，領(lǐng)導(dǎo)世界依然是特朗普政府無法難舍的戰(zhàn)略目標(biāo)。未來世界秩序不會全面崩潰，但國際秩序改革的機會窗口正在打開，世界將迎來百年未有之大變局，國際社會共同面臨著怎樣打造一種新的全球性規(guī)則與體制的挑戰(zhàn)。

文章來源：《唯實》2019年12期；國關(guān)國政外交學(xué)人陌陌公眾平臺編輯